综合行政执法是深化行政管理体制的重要内容，也是建设法治政府的主要载体之一。目前柯桥区综合行政执法工作在借鉴前期嘉善、义乌等地试点县市的基础上，已逐步开始全面实施，取得了一定的成绩，积累了经验，但同时也存在着一些问题和矛盾。我们通过对柯桥区开展综合行政执法的经验总结，进一步完善思路，继续深入推进综合执法体制改革工作。
一、综合执法改革的基本情况
2015年2月，省政府下发《关于深化行政执法体制改革全面推进综合行政执法的意见》（浙政发﹝2015﹞4号）文件，明确综合行政执法重点在基层发生频率较高、与人民群众日常生产生活关系密切、多头重复交叉执法问题比较突出、专业技术要求适宜的公共安全、生态保护、城镇管理、社会管理、民生事业等领域进行。基本情况如下：
（一）综合行政执法范围及职权事项划转
一是综合行政执法范围。在全区行政区域内将市容环境卫生、城乡规划（法律法规规章规定由乡镇政府行使的除外）、城市绿化、市政公用、环境保护（社会生活噪声、建筑施工噪声污染和饮食服务行业违法排污行为）、工商行政管理（城市道路、广场等室外公共场所无照经营违法行为）、公安交通（人行道违法停车）、人防、土地和矿产资源、建筑业、房地产业、水行政、安全生产、石油天然气管道保护、陆域渔政、林政、教育、商务、旅游、价格、体育管理等21个方面法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚权及相关行政监督检查、行政强制职权纳入综合行政执法的范围。
二是职权事项划转。根据省编委办提供的全省行政处罚基础目录库，21个方面的行政执法共有行政处罚权530项，剔除杭州、宁波的特有行政处罚，柯桥区涉及21个方面共有行政处罚权为493项。省明确纳入本地综合行政执法划转职权于2017年底前分步实施到位，且原则上首批划转数应占三分之二左右。我们柯桥区根据领导指示精神及实际现状，纳入综合行政执法范围的493项处罚职权事项一次性划转到位。
（二）行政执法机构的调整、归并和人员编制调整
一是行政执法机构的调整与归并。组建绍兴市柯桥区综合行政执法局，挂绍兴市柯桥区综合行政执法大队牌子，为区政府工作部门，负责区综合行政执法工作。区综合行政执法局在各镇（街道）设置派出机构，增挂镇（街道）综合行政执法办公室牌子。同时对经济开发区、滨海开发区、鉴湖柯岩旅游度假区、中国轻纺城建管委等下属城管执法机构进行整合。撤销鉴湖柯岩旅游度假区城建监察中队。
二是行政执法人员的编制调整 。区综合行政执法局（大队）人员编制，按照精简、统一、效能的原则，以现有综合行政执法局行政编制数10名、城管办事业编制10名、城监大队参公编制85名、城市管理监督服务中心事业编制8名的编制数为基数，通过盘活机构编制存量，优化人员编制资源配置，从划出行政执法职权的业务主管部门相应划转编制等方式，在省核定的编制总额内从严从紧调剂解决。划转后，区综合行政执法局（大队）设行政编制10名，参公编制148名，事业编制18名，其中用于一线执法人员的编制126名。综合行政执法工作所需人员编制实行一次性划转。
（三）综合行政执法管理体制
综合行政执法局派出机构发挥派驻地综合行政执法平台的主体作用，实行条块结合、双重管理、属地为主的管理体制，其中：编制等人事身份由派出部门负责管理；人员日常管理和考核由属地负责；派出机构正副职领导由属地为主提出建议人选，商派出部门同意并任免；业务工作接受派出部门区综合行政执法局领导。综合行政执法局派出机构必要时在派驻地综合治理平台统一协调指挥下，与市场监管局和其他行政执法主体在重点开发区和镇（街道）的派出机构，开展联合执法。
二、取得的成效
一是整合执法力量，在一定程度上解决了多头执法问题。
通过整合归并现有执法队伍实行综合执法，由区综合行政执法局统一行使市容、规划、园林、市政、环保、工商、公安、土地、人防等部门的全部或者部分行政处罚权，原有执法队伍被撤销或者相应精简，这样从源头上减少了以往执法力量分散、多头执法、重复执法等现象。
二是划转执法权限，提升了执法效率。从原来以城市管理为主向综合行政执法为主转变，一个执法机关行使多种领域的执法职责，通过明确权限、落实执法责任，改变了以往多支执法队伍分兵作战或者推诿扯皮现象，执法力量更加集中，执法力度大大增强，执法水平和效率显著提高。
三是优化职能配置，加强了监督制约。实行综合行政执法改革的部门，在制定政策职能与监督处罚职能相对分离方面进行了探索，在一定范围内实现了管理权、审批权与监督权、处罚权的适当分离，强化了不同权力之间的相互监督和制约，改变了一些政府部门既管审批又管监督的体制机制，为深化行政管理体制改革积累了经验。
四是加强规范化管理，提高了执法水平。在综合行政执法改革中，着力改变以往分散执法、突击整治的行政执法方式，大力推行规范化管理，强化执法人员培训和制度建设，提高执法人员的素质，严格实施“罚缴分离”和“收支两条线”制度，使执法行为更加公平、公正。
三、综合执法体制存在的问题
随着综合执法工作的展开和运行，我区也出现了一些问题和矛盾，特别是综合执法机构与职能部门的关系等体制性问题尚未理顺，影响着综合执法的成效。
（一）综合执法机构与相关职能部门的职责划分不够合理
主要表现在：一是综合执法职责划转不规范。省出台关于纳入综合行政执法的行政处罚职权划转目录多次进行了修改，这说明有些省业务主管部门，对于如何划分综合执法机构与职能部门的职责，并未经过严格论证，带有较大的随意性，有的部门往往将那些费力大、获利小的棘手管理事项，当作包袱甩给综合执法机构。二是综合执法机构的职责偏多。目前按照上级文件精神，有21个方面共计493项行政处罚权纳入综合行政执法范围，且范围较为宽泛，与执法力量不匹配。在与部门走访调研中，执法人员普遍感觉“力不从心”。三是有些监管职能与执法职能划分界限有一定难度。在实施综合行政执法改革过程中，部门也普遍反应监管职能与执法职能如何界定，实行综合执法要求将有关部门的处罚职能剥离出来交给综合执法机构，但有的部门则有意无意地混淆管理和执法的性质，将管理职能卸载转移到执法层，以执法解决管理问题，造成管理弱化，既增加了工作层次和过程，也肢解了管理职能，降低了效率。
（二）综合执法机构与相关职能部门的工作关系有待于进一步理顺
柯桥区原先没有城市管理执法局，是由新组建的区综合行政执法局承接相关部门划转的执法职责。从理论上说，相关部门的执法权划转综合执法机构后，该部门不再行使自己被划转的执法权，但实际情况是，综合执法机构与相关部门仍存在较多的职责交叉和衔接合作问题。例如，有些管理领域虽然采取了综合执法，但相关部门的执法职能和队伍仍然存在，有的部门将行政执法权划转给综合执法机构，但却未将有关执法力量和技术支持（技术人员、机构、设备等）转移，仍在从事某些执法工作，形成新的职责交叉和多头执法，有的事争着管，有的事无人管，这种情况在城市管理、资源环境管理等执法领域都不同程度地存在。再如，综合执法机构行使的是从有关部门分离出来的执行性职能，其中有些执法事项是无法单独处理的，需要得到相关部门的支持配合。在日常行政执法中，综合执法部门通常会请求有关政府部门的配合，但这种请求往往被有关部门视为“麻烦”而加以推诿或拒绝，而综合执法机构的层级地位较低，无力协调相关部门的行动，影响了执法效能。
（三）综合执法队伍管理不够规范
一是执法人员数量不足。调研中发现，我区也存在编制内的执法人员数量不足，需要大量招聘聘协管员协助执法的情况，与繁重的执法任务不相匹配。第二，执法队伍机关化。按照执法重心下移原则，行政执法专项编制应当重点用于执法一线，但是由于历史原因，许多执法人员混岗和借用现象较为普遍，真正放在一线执法人员不是很多。第三，执法人员身份和来源多元。从身份看，执法人员有行政编与事业编的区分，也有大量执法协管员，如何配备和规范仍有待于明确；从来源看，执法人员来自不同领域，往往没有接受过专业知识学习和培训，缺乏实际执法经验，有的无法胜任专业性强的执法工作。
四、继续推进综合执法体制改革的建议
柯桥区实行综合执法改革在不同程度上解决了现行执法体制存在的问题，取得了明显成效，符合改革的方向，应当充分肯定，同时也要不断总结经验，解决面临的问题。继续推进改革。总的思路是，将综合执法放到深化行政体制改革和建设法治政府的大背景下，进行统筹规划，整合执法资源，界定综合执法职责范围，理顺综合执法机构与有关部门关系。继续推进综合执法体制改革的建议如下：
（一）合理界定综合执法机构的职责范围
这是综合执法能否有效运行、取得实效的基础。根据改革的经验和共识，实行综合执法，能综合的应尽量综合，不能综合的不必强求，关键是如何科学合理地划定综合执法的职责范围。
（二）强化综合执法的属地化管理
为了从体制上解决多层执法和重复执法问题，应当按照执法重心下移的原则，强化地方属地化管理，主要在镇（街、开发区）设立综合执法派出机构，统一负责辖区内的综合执法工作，明确地方执法责任，上级行业部门可对下级执法机构的执法活动进行指导和监督，但不应替代下级机构执法。特别是综合行政执法，由于跨领域跨部门组建，涉及诸多城市管理领域，情况比较特殊，更需坚持地方属地化管理。
（三）加强综合执法机构和人员的规范化管理
新组建的综合行政执法机构，履行行政职能，行使执法权力，法律地位应属政府的执行性行政机构。行政执法人员按照或参照公务员标准进行录用和管理，加强综合执法人员的业务培训，建立持证上岗制度，并配备与执法任务相匹配的装备和设施，提高执法人员的法律素质、业务素质和执法水平。此外，财政应有综合执法的专项经费，严格执行处罚与收缴分离的法定原则，树立规范执法的良好形象。
