“顺德模式”在大部制改革中获得初步成效，适应了当前行政管理体制改革的需要。但该模式也存在不足之处，总结其中的经验教训，既是推进大部制改革的重要步骤，也是我们从下放和削减审批事项、突破“上下对口”的部门设置思维，实现因地设置部门及部门领导级别高配三个方面提出改革对策的重要依据。

　　顺德大部制改革的基本情况

　　改革背景。本次改革按照国务院批准的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008—2020)》，中央编制委员会办公室《关于同意广东省顺德区为深化行政管理体制改革和机构改革试点单位的函》，以及广东省委省政府《关于佛山市顺德区开展综合改革试验工作的批复》等文件的要求，进行了本次改革。

　　改革方案及进程。改革初级阶段：部门合并。顺德区委、区政府于2009年9月16日公布实施了《佛山市顺德区党政机构改革方案》。根据改革方案，顺德党政机构由原来的41个精简到16个，精简幅度接近2/3。其中设置1个纪律检查委员会机关，5个党委工作部门和10个政府工作部门。①改革深入发展阶段：审批制度改革。②2010年初，在第一阶段部门整合的基础上，顺德开始组织实施新一轮的审批制度改革。经过涉及清理审批事项和实施审批事项标准化两个方面三次的连续改革措施，顺德区共计清理500多项审批项目，且很多涉及政府的核心职能权利;顺德在全国率先实施商事登记改革，将商事主题资格与经营资格相分离，不再考核企业注册资本，③从而减少了政府对市场的干预，大幅降低了企业进入市场的门槛。

　　“顺德模式”的几大特征

　　机构精简幅度大，部门领导配置减少。本次改革将区委区政府原有的41个党政部门砍掉将近2/3，只剩16个部门，其中设置1个纪律检查委员会机关，5个党委工作部门和10个政府工作部门。部门配置最多“1正5副”，不少在改革前担任局长的人员不得不“屈尊”担任副局长或相应级别的其他职务。

　　以人为本，兼顾各方利益。由于在改革过程中，改革操刀者考虑到现实利益问题，为了保证改革顺利进行，不出现影响和谐稳定的因素，采取编制不突破、人员不降级、转岗不下岗等以人为本的措施。

　　党政部门交叉合并。在我国行政管理的实践过程中，一度存在党政不分，以党代政的混乱现象，党委和政府两个系统在决策和执行过程中存在重叠交叉现象。这一方面削弱了行政系统的执行力，另一方面影响了党委集中精力抓方向性、全局性的大事，造成党政机关职能错位。而顺德在大部制改革过程中，将一些职能相近的党委及政府部门进行合并，例如将区委办公室与区政府办公室合二为一，区委政法委与区司法局合署办公，这样有利于精简机构，实现人力资源的有效整合。

　　以转变职能为中心，削减和下放不必要审批权限。在社会主义市场经济日益发展的今天，政府更应重新定位自身角色，管好该管的事，理清政府与市场的关系。顺德区的改革，在省政府的大力支持下，及时清理了500多项不合理的审批事项，并首次实行商事登记改革，降低各类市场主体准入门槛，极大激发了市场活力。

　　“顺德模式”产生的效果

　　精简政府机构，提高行政效能。将原有的41个部门削减为16个，部门领导配置最多“1正5副”，大大精简了机构。消除了部门林立带来的弊端，相应减少了行政审批程序，极大地提高了政府效能，增强了建设服务型政府的能力。

　　实现部门领导高配，增强部门协调能力。新组建的部门首长有5个是由区委常委或副区长兼任的，他们在处理政务的过程中能够直接调动不同部门人员，相比于以前部门首长，减少了许多不必要的繁琐程序，大大提高了办事效率。

　　下放审批权限，简化审批程序。顺德在改革过程中，坚持“宏观决策权上移，微观管理权下移”的方针，将100多项县级管理权限下放到街道及镇，一方面给镇放权，一方面要求镇向社会放权，极大地激活了社会中介组织的活力，将一些政府管不了、管不好的社会事务通过招标等方式承包给社会组织去完成，使得政府能够集中精力处理重大的经济问题。在下放审批权限的同时，废除了不少审批事项，方便了群众办事，提高了办事效率，有利于服务型政府的建设。

　　顺德大部制改革的不足之处

　　监督机制没有得到充分落实。在改革方案中，关于权力的制约与监督作用的发挥除了由纪检监察部门来执行外，主要寄希望于人大、政协等部门的监督作用，但是，在实际权力运行过程中，由于种种原因，人大、政协对权力的制约监督作用没有充分发挥出来，导致在权力相对集中的大部门中，权力运行缺乏相应的制约。

　　缺乏制约，部门权力过于集中。在改革中，为提高行政效率而组建的大部门制，其中不少部门首长都是由区委常委及副区长、政务委员兼任。这种管理体制减少了行政层次，压缩了管理层级，实现扁平化决策，提高了效率，但是由于上述原因，部门首长的权力得不到有效的监督，同时容易导致部门决策的非科学化。

　　干部队伍的发展受到一定影响。由于部门裁撤合并，导致大量的工作人员职业发展受到较大的影响。随着部门的减少，部门正职指数减少，不少公务员会遭遇职务晋升的“天花板”，感觉自身晋升无望，可能会消极怠工，更有甚者可能会走向贪污腐败的不归路。

　　“顺德模式”对我国行政体制改革的借鉴意义

　　十八大报告指出：“深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。”根据我国的行政管理现状，就是要建设服务型政府。而建设服务型政府需要明确解决两个问题：一是政府管什么，二是如何管。因此推进大部制改革也应沿着这条路做一些大胆地探索。

　　下放或削减不合理的审批事项，实行商事登记改革，激发市场主体活力。“政府”这个词的词根来自希腊文，意思是“操舵”，政府的职责是掌舵，而不是划桨。⑤政府不能也没有权力决定市场主体的准入问题。一个企业究竟适不适合在市场上发展，要靠市场竞争去检验，而不是政府部门的审批。政府部门把持着不少不应有的市场准入许可，掌握着审批权，一旦政府把自己视为创造财富的主体，走向公司化，就会引起公共权力的异化，极易产生权力寻租行为，导致腐败的滋生。因此，按照市场竞争的公平准则，下放和削减不必要的审批程序、审批事项，实行商事登记改革，不设市场准入资金，降低准入门槛，为它们提供优质服务，才能海阔凭鱼跃。

　　突破简单的“上下对口论”，坚持“一地一策”的思路。立足于转变政府职能，根据行政层级的不同，区别设置部门。省一级政府及副省级城市政府应该与中央政府保持一致，重点加强提供公共服务及宏观调控的部门，减少具体管理微观经济的部门。地市及以下政府，应根据地方资源禀赋、发展定位，有针对性地设置相关部门，体现地方特色，以此展开对现有部门的重新裁撤组合。

　　以强化职能为目的，合并党委部门与政府部门，促进党政关系优化。大部制改革不应局限于行政部门，同时也应该涵盖党委部门。我国行政体制存在着一些职能重叠现象，如党委部门中农村工作委员会负责协调解决农业问题，但是政府口也有农业局等部门，两个部门在职责方面存在重叠，容易造成多头管理，推诿扯皮，争功诿过等现象发生。在可行性的基础上，这些部门都可以进行有效的整合，实现精兵简政。

　　实现大部门制部长级别高配，增强综合协调能力，提高办事效率。在各级党委及政府组织中存在着大量的议事协调性组织，这些组织在很大程度上与政府相关部门存在着职能重叠的现象。在改革的过程中，可以由一位政府副职领导或党委常委兼任部门首长，实现部门首长在级别上高配。当前政府副职或党委常委作为分管领导，并不作为分管部门第一责任人，在很大程度上只是听取工作汇报，改革后他们要作为第一责任人对部门工作负全责，时刻面临着问责压力。由此产生的问责压力能够激发他们的动力，使其忠实履职，改变以往庸政、惰政的不良现象，提高办事效率。

　　【作者分别为郑州大学公共管理学院教授，郑州大学公共管理学院行政管理专业硕士研究生】

　　【注释】

　　①④张瑞：“行政管理体制改革的新尝试—关于广东省顺德区行政管理体制改革的调研与思考”，《中国特色社会主义研究》，2010年第6期。

　　②李芝兰，梁雨晴：“地方政府行政改革何以持续—广东个案探析和启示”，《学术研究》，2012年第11期。

　　③梅志清，胡念飞：“省府批复顺德商事登记改革”，《南方日报》，2012年4月27日。

　　⑤马庆钰：“以大部门制改革带动行政体制全面改革”，《中国改革》，2013年第3期。